泸江府办发〔2024〕1号

各街道办事处、镇人民政府，有关园区管委会，区级有关部门：

现将《江阳区低效用地再开发试点实施方案》印发你们，请认真抓好贯彻落实。

泸州市江阳区人民政府办公室

                               2024年2月8日

江阳区低效用地再开发试点实施方案

根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）文件精神，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，解决存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题，结合我区实际，制定《江阳区低效用地再开发试点实施方案》（以下简称《实施方案》）。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和习近平总书记来川视察重要指示精神，坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，以国土空间规划为统领，以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为加快建设更高水平全国百强、幸福江阳提供有力的自然资源要素支撑。
　　（二）基本原则。坚持封闭运行、结果可控原则，统筹把握

好守正和创新、局部和整体、市场和政府关系，强化系统观念，坚持多目标协同，多维度、多角度开展实践探索。
　　1.坚持底线思维、守正创新。严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定。在坚持“全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

2.坚持有效市场、有为政府。坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用，坚持公平公开、“净地”供应，充分调动市场参与的积极性。

3.坚持补齐短板、统筹发展。坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。

4.坚持公开透明、规范运作。强化项目全过程公开透明管理，维护市场公平公正。健全平等协商机制，充分尊重权利人意愿，妥善处理群众诉求。完善收益分享机制，促进改造成果更多更公平惠及人民群众。
　　（三）工作目标。

1.守牢耕地保护红线。坚持系统理念，把握重大要求，落实最严格耕地保护制度，确保耕地和永久基本农田数量不减少、质量不降低、生态有改善，建设用地总量不突破，生态保护红线保持稳定。

2.优化国土空间格局。以国土空间规划为引领，通过探索创新，提升整合空间功能，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需求，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备。

3.提高土地利用效率。加快处置批而未供和超期未开发土地，增加建设用地有效供给，深挖存量低效用地潜力，大幅提高利用存量土地的比重和新上工业项目容积率，明显降低单位地区生产总值（GDP）所需建设用地面积，不断提高土地节约集约利用水平，形成可复制可推广的低效用地再开发政策机制。

二、实施范围和对象

（一）实施范围及试点期限。

1.实施范围。在江阳区全域开展低效用地再开发试点工作，即：南城街道、北城街道、大山坪街道、华阳街道、况场街道、邻玉街道、蓝田街道、茜草街道、泰安街道、方山镇、丹林镇、江北镇、通滩镇、黄舣镇、分水岭镇。

2.试点期限。2023年9月至2027年9月，共4年。

（二）实施对象。本次低效用地再开发涵盖城镇和乡村地区，实施对象为布局散乱、节约集约利用程度不高，投资强度、产出效益或社会效应低于一定水平，以单个项目、单个地块或集中连片形式存在的国有或集体土地。主要包含但不限于以下几种类型：

1.低效商住用地。建成年代久远、配套设施落后、环境品质差，房屋存在质量或消防安全隐患，亟需实施改造的旧城区、城中村、棚户区，以及老旧衰败的商业网点或街区等商业、住宅及其配套设施用地。

2.低效产业用地。土地用途与规划用途或实际使用用途不一致的产业用地；不符合环保和安全要求，属于国家产业结构调整指导目录中限制类或淘汰类的产业用地；产能、设备工艺、生产效率远落后于行业发展水平，开发利用强度或亩均税收明显低于区域行业平均水平的工业、仓储、矿山等产业用地。

3.低效零星用地。不具备独立开发利用条件的边角地、夹心地和插花地等零星用地。

4.低效乡村用地。乡村布局散乱、利用粗放以及废弃或空置的学校、办公、厂房、库房、堆场等集体或国有用地，包括分布散乱、零星的低效农用地。

5.其他低效用地。历史遗留用地、批而未供、超期未开发等用地，以及经区政府（园区管委会）或行业主管部门认定的低效用地。

三、主要探索内容

（一）强化规划管控引领。根据国土空间总体规划及调查摸排情况，编制低效用地再开发专项规划，明确再开发重点区域，优化空间布局，合理划定空间单元，探索编制空间单元内实施层面的控制性详细规划，优先保障公共服务设施和基础设施供给、保护生态和传承历史文脉。明确试点期内再开发的目标任务、规模布局、开发时序及保障措施等内容。探索规划、土地、财政、税务、金融等方面的对策，形成土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策机制，增加规划的弹性和韧性，推动规划管控与市场激励良性互动。

（二）推进全域土地综合整治。对已纳入全域土地综合整治省级试点的街镇，以国土空间规划为依据，因地制宜开展土地综合整治、生态保护修复、低效用地开发、产业提质增效等工作，统筹解决耕地碎片化、空间无序化、资源利用低效化、生态质量退化、农业农村空心化等问题，统筹开展“小并大”。

（三）完善土地收储和供应机制。在结合国土空间控制性详细规划编制的情形下，探索推动储备土地1.5级开发等多种模式开发改造，完善储备土地有效利用制度。探索完善低效用地再开发中土地征收的具体办法，合理确定土地征收成片开发中公益性用地比例等具体要求，在现行补偿政策基础上，引入评估体系作为有效补充。明确集体土地上房屋征收补偿标准和程序、依法申请强制执行情形等规定。鼓励公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，整体规划建设、一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。开展自然资源立体确权，合理确定使用价值、使用年期和管控要求，探索自然资源立体空间以协议出让等有偿使用方式。依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制。鼓励原土地使用权人自主改造开发，除法律规定改变用途应当收回的情形外，完善申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。鼓励集中连片改造开发，探索协议出让等方式推动“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序，探索依法实施多因子综合评价出让或带设计方案出让。探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，按规定办理农用地转用和土地征收手续后，以协议出让方式供应给周边产业项目用于增资扩产（商品住宅用地除外）。

（四）完善收益分享机制。对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索不同权属、不同主体建设用地置换路径，按照“面积接近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则进行置换，经区人民政府批准后，依法办理不动产登记，涉及非建设用地的置换需先行办理转用手续。探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。对于农村低效用地再开发项目涉及的边角地、夹心地、插花地等非建设用地，可以按规定办理农用地转用后，依据规划合理使用。

（五）健全存量资源转换利用机制。按照“多规合一”和节约集约要求，优化城镇各类用地标准，探索利用地价政策工具等方式，推进城市更新。在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、简化办理的原则，制定转换规则，完善相关审批事项办理程序。鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

（六）妥善处理各类历史遗留问题。全面清理低效用地及历史遗留用地底数并上图入库，经上级自然资源部门审核同意后报自然资源部备案，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。对第二次全国土地调查期末变更数据和第三次全国国土调查最新变更数据均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《中华人民共和国土地管理法》规定落实征地补偿安置。对于历史形成没有合法用地手续的建设用地，根据用地行为发生的不同时期，依法依规分类明确认定标准和处置政策，按照用地行为发生时的规定补办转用、征收、划拨或协议出让手续，在符合规划要求，满足工程质量、消防和环保的前提下，对已形成的建（构）筑物，探索完善办理相关手续的路径。

四、实施步骤

（一）启动实施（2023年9月—2023年12月）。加强组织领导，及时研究部署，调动各方力量，协调重大问题，结合我区实际，在广泛开展调研的基础上，编制江阳区低效用地再开发试点实施方案。

（二）全面推进（2024年1月—2025年5月）。按照试点实施方案，全面调查摸底，划定再开发重点区域和空间单元，编制实施层面的控制性详细规划并上图入库，编制专项规划成果并制定低效用地再开发年度实施计划，明确再开发项目并组织实施，形成一批典型案例和亮点，结合实际开展政策研究，形成可复制可推广的政策机制。

（三）中期评估（2025年6月—2025年9月）。在继续开展试点工作的同时，组织开展中期评估及试点实施成效的评价，总结提炼经验做法，深入剖析问题及原因，结合发展变化，对相关政策、制度、机制性成果进行修改完善。

（四）继续实施（2025年10月—2027年9月）。根据中期评估情况，按修改完善的政策、制度、措施等继续推进试点工作，推动前期未完成的试点项目。

（五）总结推广（2027年6月—2027年9月）。持续深化试点，总结试点成功做法和经验，归纳提炼可复制、可推广的政策建议，形成试点总结评估报告。

五、实施保障

（一）深化思想认识，加强组织领导。全区各级各部门要站在战略的高度把握和推进试点工作，增强做好试点工作的责任感、使命感、紧迫感，坚持问题导向，用好试点政策，释放改革红利，不断提高土地利用效率，促进城乡高质量发展。建立以区政府分管领导牵头，区级相关部门、各街镇共同参与的试点工作协调机制，统筹推进全区低效用地再开发试点工作。区级相关部门、各街镇要强化横向沟通和纵向协调，既要分工负责、又要齐抓共管，确保试点各项任务落地落实。要将试点纳入重要议事日程，及时研究部署，成立工作专班，切实落实试点工作举措。

（二）完善政策体系，严格规范实施。发改、经信、财政、自规、住建、农业农村、税务等部门要加强低效用地再开发支持政策的研究，从规划、产业、土地、资金等多方发力，出台激励措施，积极引导国有平台资本进入，吸引社会资本参与，进一步形成政府主导、多元参与、市场化运作的再开发模式。各街镇在试点过程中，要坚持民主决策，落实全过程监管，依法依规履行征求权利人意见，畅通信息沟通渠道，接受社会监督，保障人民群众合法权益；要规范土地市场秩序，严格执行土地出让相关程序，严防“权力寻租”，确保公开、公平、公正。要建立社会稳定风险评估和法律风险评估机制，有效预防和控制风险，确保试点运行结果可控。

（三）注重过程管控，强化实绩考核。低效用地再开发试点工作实行目标责任制管理，将试点工作纳入年度目标绩效考评，实行跟踪评估并定期开展考核，对推进成效明显的给予适当激励，对推进不力的予以通报批评。区级相关部门、各街镇在试点过程中，要坚持边推进、边总结、边完善，对存在的各类困难和问题，及时梳理研究解决，对行之有效的经验做法，要认真总结提炼推广，遇到重大情况及时上报，确保试点工作稳妥有序推进。要坚持解放思想、实事求是，在试点工作中落实“三个区分开来”和容错纠错机制，鼓励各级干部敢于担当实干。